通過市場化運作治理城市“牛皮癬”，這只是廈門公共資源市場化配置的一個小案例。最近，廈門通過了全國首部公共資源市場化配置的地方法規，把公共資源配置納入法制化管理渠道

早報記者 蒙少祥

廈門采取招標方式確定專業的保潔公司清理城市“牛皮癬”，這無疑是一個比較成功的公共資源市場化配置案例。

最近，廈門通過了《廈門經濟特區公共資源市場配置監管條例》（以下簡稱《條例》），并將于今年5月1日起施行。這是全國首部關于公共資源市場化配置的地方法規，這意味著廈門公共資源配置納入法制化管理渠道。以市場手段開發利用公共資源，就是把更多的資源配置功能讓位給市場，發揮市場機制的競爭與激勵功能。這就要求政府要改變以往的管理模式，在公共資源配置中引入市場機制，讓市場有了更多的“發言權”。

廈門市財政局相關人士表示，廈門2005年就開始啟動公共資源配置市場化改革，共推行了70多項改革。除了傳統的土地礦產、建設工程、政府采購、藥品采購等之外，廈門其余的公共資源包括戶外廣告設置權、加油站用地使用權、直管公有非住房住宅房屋出租、停車場經營權、市政園林配套設施經營權以及公交場站候車亭建設、廣告經營權等都要求逐步市場化。

中共福建省委黨校公共管理研究中心主任史策教授表示，廈門通過的《條例》對于完善公共資源合理配置，在全國無疑具有開拓性積極影響，包括對公共資源監管部門、服務部門、利害關系人、競爭者各方職責、權利的明確界定以及糾紛與違法的處置等，都以法律形式作出嚴格規范，這是公共資源市場化配置的一大實質性進步。

公交站名商業化

影響市民出行被叫停

以市場化方式來配置公共資源，可能原先設想都很好，但是，運用不當可能就會損害市民的利益。資本是逐利的，公共資源的配置如果放開進行市場化配置后，就可能會造成政府職能的缺失,損害到老百姓的切身利益。這是許多人所擔心的問題。

史策教授認為，實行市場化配置，如果操作性措施不配套，也同樣容易滋生腐敗。

史策教授認為，像特許經營權也是一種壟斷經營，并非簡單使用就是治理公共資源市場化腐敗問題的靈丹妙藥。若是具體的監管措施不配套，腐敗、唯利是圖等照樣產生，甚至更嚴重。比如，前些年沈陽、濟南、鄭州等地政府，為了得到更多收入，把供水項目完全承包給一些外企，一賣了之。結果，這些企業為了取得更大利潤，便不斷漲價，使當地老百姓叫苦不迭。

因此，為了避免特許經營可能產生類似的弊病，還要有相關法規的配套。如設立嚴格的準入門檻，重視招標條件的設定，發包方與承包方的責任、權利、義務等要事先詳細約定并細化。還如，對價格制定、用地選址、“三廢”排放等影響社會利益與生態系統的內容，還應公開、透明，建立社會聽證制度，保障消費者的參與權、受益權和知情權。

廈門市財政局綜合處處長紀豪對此表示，《條例》已經明確提出公共資源市場配置應當堅持社會效益優先的原則，兼顧經濟效益，不得降低政府公共服務水平，不得損害公共資源的可持續利用。這些規定就是為了從源頭上杜絕出現公共利益受到損害的問題。

廈門大學經濟學院財政系博導陳工教授表示，由于市場的逐利性、資源的稀缺性，令公共資源市場化配置方式也存在許多爭議。

比如，廈門前幾年成立公交場站公司實施企業化經營，具體負責公交站點的建設和管理，對公交站進行商業化運作，結果不少公交站名都進行了公開掛牌出讓，結果出現了一些公交站名命名亂象誤民，比如，原本只有3個字的公交車站“塘邊站”變更為12個字的“塘邊頸腰痛醫院（光亮醫院）站”，歷史悠久的“思北站”則先后更名為大西洋海景城站、太平洋保險站，據稱這都是商家以一定價格買下的冠名權。這些公交站點命名非常不規范，市民出行常被誤導，商業味又很濃。有市民稱，看著廈門的公交線路就是一個就醫導圖，一個個站名都是婦科醫院、皮膚科醫院、整形醫院、口腔科醫院……或是購房導圖，站名都是一個個樓盤名。后來，相關管理部門只好緊急叫停公交站冠名。

可以說，公交站名商業化動作是一個失敗的公共資源市場化配置案例。這不僅困擾了廣大市民出行的方便，還極大地影響到廈門的城市形象。

陳工教授對此認為，建立有效的公共資源市場化配置監管機制，必須明確公共資源市場化配置的價值取向，堅持法治的原則。尤其是市場配置基本的價值取向必須得到保證，比如公共資源市場化的配置必須是有利于提高公共資源效用效率、擴大公共產品供給；有利于協調各方利益關系，維護社會和諧；有利于維持資源永續利用，保護發展環境等。

公共資源市場化管理

可避免“公共草地悲劇”

公共資源的產權在法律層面上說是歸全體人民所有，但在運行層面上卻并不清晰，以往都是由政府官員和政府部門以行政審批的方式分配。而市場是逐利的、資源是稀缺的，公共資源在配置中很容易會出現“權力尋租”現象，導致公共資源的效益不佳甚至被浪費。

眾所周知，環境管理科學中有一個典故叫“公共草地的悲劇”。公共草地為什么長不好，公共草地為何最終只能是一場悲劇，主要是因為公共草地歸集體所有，但人們在草地上放的是私人的羊，賣羊的收入歸個人所得。

老林是廈門一家行政事業單位的辦公室主任，其單位的許多資產都要通過辦公室進行調配。比如，該單位擁有幾十套公共房產，供給單位部分員工租住，租金要比市場行情價低很多。為此，單位的幾十套房子成了“唐僧肉”，大家都想咬一口吃，甚至有員工自己租下來卻是讓親朋好友來居住。不少員工找上老林，送禮的送禮，遞條子的遞條子，要求租住單位的房子。但是，僧多粥少，老林也難為無米之炊。后來，單位的房子被作為公共房產拿去市場化運作，房子的租金自然向市場看齊，提高了不少。這下子就不會再有人去騷擾老林了，而老林人也輕松下來了。

紀豪表示，公共資源市場化配置形成了“要資源，找市場”的新局面，使政府權力運行受到公開制約和監督，從根本上減少以權謀私、權錢交易的條件和機會，鏟除滋生腐敗的土壤，避免掌握公共資源的部門和人員濫用職權、徇私舞弊。

廈門大學經濟學院財政系博導陳工教授認為，公共資源通過市場化配置得到高效率運用后，使得公共資源運用的成本降低，即財政支出減少，也就是老百姓交納的稅金得到更高效率的運用，相應地減少了納稅人交納的稅金。

市場手段讓政府

在城市改造中也能賺錢

市場有了一定的“發言權”，許多的公共資源身價立馬狂漲，從而實現了資源配置方式的更優化和公共資源效益的最大化。

采訪當中，廈門一位包工頭陳老板跟早報記者講述了這么一件匪夷所思的“怪事”，即政府一個拆除工程“不需付費，反獲補償”。

2003年6月，廈門歷史上工程規模最大的舊城改造項目蓮坂二期拆除工程進行了招投標，共有16家拆除公司經過公開競標，廈門市華舫建筑工程有限公司以185萬元的負報價中標。也就是說，在近17.5萬平方米的拆除工程中，政府不僅不需要開銷一分錢，反而“倒賺”一筆。當時，按照廈門市以往的做法和現行市場價格，拆除工程每平方米費用約為20元，由政府部門支付承包商。因此，這一招投標結果，不但使廈門市相關政府部門少付了350萬元的拆除費用，而且還獲得了拆除公司繳納的約185萬元的款項。這開創了拆除工程“不需付費，反獲補償”的先河。

陳老板解釋說，承包商之所以愿意“貼錢”搞拆除，除了拆除中廢舊物品回收本身可以產生利潤外，更重要的是，整個招投標過程透明、公正，同行激烈競爭所致，而先前曾有一些參加競標的公司私下請求買標、串標，但未能得逞。

本來，拆除工程是一件苦差事，結果卻變成了承包商激烈角逐的一個香餑餑。這完全得益于公平、公開、公正的市場競爭機制，即公共資源市場化配置。

而“市場發言”凸顯公共資源身價的例子，更是數不勝數了。廈門機場候機樓對面一桿高立柱的廣告設置權，起拍價21萬元，最后成交價71萬元，漲幅達238%；2006年，位于廈門環島路西側、五緣灣片區東部的首宗新建加油站用地使用權通過招拍掛，由底價800萬元上升至3000萬元成交，高出底價近3倍；2007年，通過公開招標確定廈門市行政事業單位車輛定點保險公司后，每部車的保費降低了40%。

通過市場配置之后，原先在政府或部門手中沒有充分發揮效益的資源實現了公共資源效益的最大化。同時，讓政府從以往繁雜的審批事務和對微觀經濟的具體管理中解脫出來，把主要精力真正放在經濟調節、社會管理、公共服務和市場監管上來。

聲音

提高效益比節約更重要

受訪人：中共福建省委黨校史策教授

“公共草地悲劇”的產生，在中共福建省委黨校史策教授看來，主要是由于體制和管理理念等原因。關于行政事業性資產的監管問題，史策教授頗有研究。

史策教授在接受早報記者采訪時表示，探討如何加強對公共資產的監管，提高其使用效益，對于降低行政成本，建設節約型機關的作用意義，比起節約某一方面的具體開支，顯然要普遍重大得多。

史策教授表示，由于行政事業單位的非經營性國有資產主要由國家財政無償配置，使用不計成本，不計盈虧，相當多的單位只重購置不重管理，管理制度不健全，一年到頭不清理不對賬，甚至根本未設資產賬。相當多的行政事業單位缺乏產權觀念，視國有資產為部門、單位所有，隨意處置、轉讓國有資產，造成國有資產不同程度地流失。另外，公共資產分割占有，資源配置失衡，資產使用效率低下。最突出的現象就是辦公資源分配不均，有的單位大量富余，有的單位局促不堪。同時，“官商”習氣嚴重，公務員津貼苦樂不均，影響黨風政風。許多單位在經濟利益驅動下，想方設法多占國有資產從事商業營利活動，巧立名目“增收”，給職工發放一些福利津貼，把國有資產轉變成部門的“自留地”。

許多發達國家的政府資產范疇與我國的行政事業性國有資產有許多類似之處，史策教授表示，總結歸納他們的管理經驗對于我國開展行政事業性國有資產管理體制改革一樣具有借鑒意義。政府資產管理采取市場化運作，這是許多發達國家的普遍做法。無論是辦公用房，還是車輛，要么由商業化機構實施市場運作（如瑞典、澳大利亞），要么由政府職能部門實施租用制度（如美國、加拿大）。這樣，一方面避免了無償使用可能引發的弊端，另一方面有利于促進資產管理部門提高管理效率，提供比市場價格低廉的服務，否則將被視作失職。

對于“南寧模式”，史策教授認為，這是對公共資源中行政事業性固定資產的市場化配置的一個可貴努力，有著很大典型性，值得各地特別是大中城市的學習借鑒。

在史策教授看來，一個行之有效的行政事業性資產監管體系，應該是實現機關資源合理配置、提高財政資金使用效益、降低行政成本、達到建設節約型機關的重大系統工程，使我們可以把更多財政資金用于有著更迫切需要的民生與公共服務領域。

比如，從公款的屬性看，“三公消費”也是公共資源。如果做好公共資源市場化配置改革，對于“三公消費”顯然具有直接或間接的促進、改進作用，包含抑制作用。比如公車的使用，如果實行市場配置，監管手段又科學嚴格，那閑置、私用等就會很大程度上受到抑制。

鏈接

“南寧模式”：

行政事業單位資產

交由公司統一管理

在推進行政事業單位資產管理改革中，廣西南寧市創立了“南寧模式”（也稱“威寧模式”），其核心是將行政事業單位國有資產改為企業所有，將非經營性資產資本化。南寧市行政事業單位資產分由四家公司管理。

2002年起，具有獨立法人資格的廣西威寧公司分期分批統一接收、管理、運營南寧市本級黨政機關、人民團體、事業單位占有、使用的國有資產。應移交國有資產的單位必須嚴格按時間要求，及時將占有、使用的國有資產的產權、股權，變更到威寧公司名下。對不按時辦理移交、變更手續的單位，南寧市國土資源和房地產管理部門，有權根據市財政部門的通知強行變更；財政部門同時停止或暫緩撥付該單位的預算經費，責成該單位從當月起停止發放工作人員的生活補貼以及各種獎金等，直到完成變更登記為止。

各個行政事業單位的資產由威寧公司集中統一管理后，行政事業單位使用辦公用房再按照市場原則與威寧公司簽訂租賃合同，財政按標準撥付辦公用房租賃費。對于閑置資產，威寧公司實行公開掛牌拍賣和招租。

改革前，南寧市公務員福利待遇的高低取決于各單位占有國有資產的多少。改革后，則由市財政局統一發放崗位津貼，各單位一律不準從事任何贏利活動，也不準發放任何津貼、補貼和實物，有效解決了干部職工福利待遇貧富不均的問題。